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何凤秋:事业单位收入分配改革如何攻坚克难

海南4+1 www.0g9g.cn 发布日期 2017-03-31来源:

来源: 前线网-《前线》 作者: 2015-07-08

 

事业单位收入分配制度改革不是一项独立的工作,需要与事业单位分类管理、编制管理、财政投入以及人事制度、社会保障改革等相互协调配合、统筹推进,任务非常复杂也很艰巨。只有认识难点,才能不惧改革,迎难而上。

思考改革的难点

事业单位工资由基本工资、津贴补贴和绩效工资三大块构成。其中基本工资包括岗位工资和薪级工资,分别对应机关公务员的职务和职级工资,按照专业技术人员、管理人员和工勤人员三大类设计了不同的工资标准; 津贴补贴主要是国家规定的艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴; 绩效工资在上级主管部门核定总量的基础上单位内部自主发放。

事业单位几乎涉及国民经济各个行业,功能定位不同、财政来源不同、业务性质不同、市场化程度也不同,带来事业单位收入分配制度改革的难点。

统一工资制度与事业单位行业差异之间的矛盾。目前对事业单位划分为公益一类和公益二类,此种分类比较简单,不能完全满足对事业单位管理的要求,在制定工资政策时遇到很多问题。因为,事业单位的差异性既体现在行业差异,也体现在中央到地方之间层级的差异。如果事业单位的工资水平能够参照市场同类人员价位来确定,地区和行业的差异性问题就好解决一些。目前我国还没有对事业单位进行职位分类和岗位价值评估,也尚未开展与市场同类人员价位调查并据此建立起参照机制,确定工资水平是很大的难点问题。

财政投入方式和水平的依据很难确定。无论是全额保障还是购买服务都存在保障水平和购买服务的投入方式问题。全额保障是按较低水平还是适当水平予以保障?如果对公益二类事业单位实行购买服务,其人员编制管理就要相应放宽。不同类型事业单位如何确定工资总额和合理核定人工成本,财政保障和单位之间应该怎么分担?事业单位的创收,有多少可以用于绩效工资分配?这些问题都需要研究回答。现在事业单位绩效工资总量的核定缺乏科学依据,各地在核定事业单位绩效工资水平时,大体参照公务员规范津贴补贴的办法,采取了限高、托底、稳中办法。有的只限高不托底,也有的地方托底不限高;有的地方则直接核定了绩效工资中的基础性绩效工资的标准,奖励性绩效份额占比较小,一定程度上限制了内部分配自主权。

如何核定绩效工资总量,调整每年绩效工资的增量。事业单位工作人员的基本工资标准由国家统一规定,基本工资标准增长由国家统一调整。绩效工资每年增长则根据各地实际情况确定。目前各地方的通行做法,对公益一类事业单位的绩效工资总量,与当地公务员规范后的津贴水平大体持平或略高;对公益二类事业单位,则比公益一类要高。有些地方对公益二类事业单位的绩效工资总额是参照公务员津贴补贴的一定倍数关系处理,但倍数关系多大合适?怎么处理当前实际工资水平的超高部分?事业单位之间过大的地区差距如何处理?目前缺乏统一明确的绩效工资总量核定标准。

绩效工资改革如何与绩效考核体系有效衔接。目前来看,绩效工资的执行情况差异化比较严重,有些单位并没有达到预期的激励效果。推动事业单位绩效工资改革很艰难,其中有财政保障的困难也有实施中的难题。如果绩效工资简单按照公务员规范津贴补贴的一定倍数核定,估计会有部分的事业单位人员要降薪。我国事业单位聚集了很多高层次人才,如果降薪,可能会出现技术人才流失问题。同时事业单位绩效工资分配在很多单位实施遇到困难,尤其一些老的事业单位,绩效考核制度很不健全。因为相关政策多,实施过程中边界模糊,有些事业单位对政策拿不准,维持现状的比较多。

事业单位的绩效工资推行比企业难度更大,部分原因是事业单位的绩效更难量化。尤其对高校、科研单位来说,科学有效的绩效考核体系更难建立,如何定量考核?但是如果与考核不挂钩,绩效工资就不能真正发挥作用。

事业单位的编制内、编制外管理难以统一。有些事业单位三分之二是编制外人员,与编制内人员混岗工作。目前各项收入分配政策都主要覆盖编制内人员。在岗位设置、人事管理、编制管理、工资收入、社会保障、劳动用工等方面如何妥善处理编制内、编制外人员的关系,使之适应事业的发展是一大难题,需要有很多政策创新。

迎难而上攻坚克难

只有认识到以上改革的难点,事业单位收入分配制度改革的思路才能逐渐清晰起来,也才可以使我们迎难而上,攻坚克难。

加强顶层设计。收入分配制度设计的前提是事业单位的功能定位,在此基础上考虑各类人群之间的平衡问题,这是整个事业单位收入分配制度改革的逻辑起点。但目前的情况是,薪酬改革是管理中一个环节,甚至是末端环节,却成为了改革的切入口之一,薪酬制度承载了很多前端改革的问题。事业单位收入分配制度首先要进行功能定位、明确管理边界,如何通过编制管理控制事业单位规模、财政投入方式和水平,社会保障等改革,这需要多个政府部门协调配合,也需要在功能定位的基础上进行政策创新。

体现差异化薪酬。事业单位公益一类、二类的划分尚不能解决行业差异问题。党的十八届三中全会提出建立符合卫生行业特点的人事薪酬制度,这释放出一个强烈信号,就是事业单位收入分配制度要体现包括公立医院和高校在内的各行业的工资制度特点,除此之外还要体现各职业、工种的劳动力市场价格的不同,要体现分配方式的不同。上世纪90年代,国家对事业单位的分配政策就提出了要素参与分配的问题,更灵活的分配方式是允许和鼓励的。所以下一步的改革方向就是,要加强基本工资的主体地位,逐步提高基本工资比重;要与市场对接,参照市场同类人员市场价位建立正常的工资水平调整机制; 要探讨在事业单位除岗位绩效工资制度外,其他工资分配形式,如项目工资、协议工资等工资分配形式。高校招聘海归人才的时候一般使用协议工资,也有的单位采用了项目工资的形式。这些工资形式与事业单位的岗位绩效工资在形式上和水平上都有差别,可以进行研究比较,分析其优缺点和适用性,作为岗位绩效工资制的有益补充。

实现编制内外人员同工同酬。确切地说是如何将编制内外人员放到一个共同的制度下管理。目前很多事业单位由于业务发展的需要,长期使用了编制外人员,如果事业单位内部管理制度由于人员身份不同而采取不同管理方式,就不是真正意义上的全员岗位管理。制度设计只覆盖其中一部分人群容易引发很多矛盾和问题。

此外,事业单位主要领导的考核和激励,事业单位的法人治理结构的改革及很多地方正在探索和尝试的PPP合作模式(允许民营资本进入)等问题都可以作为改革的突破口。

 

(作者:中国人事科学研究院薪酬福利室主任 


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